지방공기업들의 손실 누적과 부채 증가로 인해, 재정자립도가 낮아 중앙정부의 지원을 받고 있는 지방자치단체가 지방 공기업을 지원하는 현상이 지속되고 있다.
이처럼 지방공기업들의 수익성과 재무구조개선이 이루어지지 않는다면 향후 지자체와 중앙정부의 재정 부담이 커져갈 것으로 예측되고 있다.
국회예산정책처의 안옥진 사업평가관은 12일 <지방 공기업 재무건전성 평가> 보고서에서 이렇게 지적하고, 개선방안으로 △수익성 개선을 위한 경영효율화 방안 마련 △지방공기업 구분회계제도 수행 △도시철도공사의 예비타당성 조사의 수요예측의 정확도 제고등을 제언하였다.
◆ 지방공기업 재무 현황
현재 지방공기업은 도시철도와 상하수도를 중심으로 손실이 지속되고 있고, 도시개발공사의 부채는 급격하게 증가하고 있다.
지방공기업은 지자체가 직접 사업을 수행하는 지방 직영기업과 지자체가 50%이상 출자한 지방공사로 구분된다. 지방 직영기업에는 상하수도 공기업등이, 지방공사에는 도시철도공사(서울메트로등)·도시개발공사(SH공사)등이 포함되어 있다.
우선 손실과 관련, 2009~2013년의 최근 5년간, 394개 지방공기업 중 130개 공기업(33%)이 지속적인 당기순손실을 기록하였다.
이처럼 지속적인 손실이 발생한 것은 수익성이 떨어지기 때문이다. 지방공기업의 최근 3년간의 총자산순이익율(ROA= 당기순이익÷총자산) 평균이 –0.5%를 기록하고 있다. 민간기업의 평균 총자산 수익률인 2.3%에 훨씬 미달되었다. 2013년 기준으로 하수도 공기업의 ROA는 –3.60이며, 도시철도공사 (–3.02), 상수도(-0.11), 도시개발공사(0.21)가 그 뒤를 이었다.,
이러한 마이너스 수익률은 당기순손실과 이익결손금의 누적을 야기한다.
하지만 동일 기간에 자본총액은 21.6조원 증가하였다. 이익결손금이 증가하였지만 지자체의 추가 출자와 자산재평가등으로 자본이 증가하였기 때문이다.
이렇게 수익성이 떨어지는 이유는 총원가를 요금이나 수익으로 충당하지 못하기 때문이다. 상·하수도의 요금 현실화율은 각각 82.6%, 35.5%를 나타내고 있다. 도시철도공사의 경우 총원가 대비 총수익비율은 36.4~88%를 보이고 있다.
또한 도시개발공사의 부채는 2013년 말 기준으로 지방공기업 총부채의 58.4%(43.2조원)를 차지하고 있다. 이는 부동산경기침체로 미분양이 누적되어 재고자산이 증가하기 때문이다.
투자비용 조달을 위해 차입한 금융부채는 개발토지등의 분양을 통해 투자비를 회수하게 되는데, 이 재고자산의 판매가 저조하여 금융부채와 이자비용이 늘고 있다. 택지개발과 주택분양의 재고자산은 2009년 말 이후 16.4%를 기록하고 있다.
공기업의 부채비율 증가를 줄이기 위해 지자체는 지속적인 출자를 하고 있다. 부채비율을 400%이하로 유지하여야 공기업이 신규 공사채를 발행할 수 있기 때문이다.
이처럼 지방공기업이 수익구조와 부채의 개선이 없다면 지자체의 재정과 중앙정부의 재정은 악화 될 가능성이 높아진다.
◆ 상하수도 공기업
상수도 공기업 116개중 45개 공기업(38.8%)과 하수도 공기업 87개 중 67개 공기업(77%)이 5년 연속 당기순손실을 나타내고 있다. 특히 하수도공기업은 2013년 1조 2,014억원의 당기순손실을 기록하였다.
이러한 현상은 자자체의 지속적인 자금지원을 요구하게 된다.
특히 하수도공기업의 부채가 증가하고 있다. 2009년말~2013년말 기간 동안 부채가 3조 8,312억원 증가한 것이다.
이는 설비투자를 임대형 민간투자방식 (BTL)으로 진행한 탓이 크다. 이 방식은 민간이 자금을 투자하여 하수처리장 및 하수관거시설을 건설한 후, 지자체가 민간으로부터 이 시설을 임차하는 구조이다.
하지만 실질은 금융리스방식으로 지자체가 장기할부로 시설을 구입한 것과 같다. 공사는 정기리스료 즉 할부금을 정기적으로 투자 기업에게 지불하게 된다.
따라서 지방공사가 시설을 구입 혹은 건설한 것 처럼, 공사가 자산을 계상하고 건설비 전액을 부채로 계상하게 된다. 시설 취득 회계처리는 다음과 같다. (차)시설 (대)장기 미지급금
이처럼 대변에 투자금액이 계상됨에 따라 부채가 증가한다. 하수도공사의 부채증가는 결국 지자체의 부담으로 연결된다.
앞으로 BTL방식에 따른 신규시설로 인한 하수도 공기업의 연간 임대료는 2013년 총 3,206억원 에서 2017년 4,803억원 으로 증가할 예정이다.
따라서 행정자치부는 2017년까지 하수도 요금 현실화율을 원가의 70%까지 끌어올릴 것을 권고하고 있다. 하지만 지역이 낙후 될 수록 하수도 요금부담능력이 낮아, 지역별 특성을 고려할 필요가 있다고 예정처는 지적한다.
◆ 도시철도 공사 : 예비 타당성 조사의 부실
7개 도시철도공사는 모두 총자본이 자본금에 미달되었다. 당기순손실 누적, 이익결손금의 누적으로 원본인 자본금이 줄어든 자본잠식 상태인 것이다. 서울메트로의 자본잠식률이 60.6%이며, 서울도시철도공사(50.7%) 대구도시철도(33.6%), 부산교통공사(21.1%)등이 그 뒤를 이었다.
부채증가도 문제이다. 서울메트로의 부채는 2013년 말 3.3조원으로 7개 도시 철도공사 부채 6.1조원의 54.6%를 차지하고 있다. 2009년 대비 부채가 6,218억원 증가하였다.
부채 증가의 이유는 손실은 누적되고 시설 개량등의 투자는 늘어, 이 투자금을 외부차입으로 조달하고 있기 때문이다.
2010~2013년간 현금흐름표에서 투자활동현금흐름은 6,953억 유출을 기록하였다. 영업활동현금흐름도 519억원 유출이며, 이 현금유출을 재무활동의 현금흐름 유입으로 충당하였다. 즉 유상증자(2,677억원)와 외부차입(4,704억원)으로 투자금액을 조달한 것이다.
이렇게 부채와 손실이 늘게 되자, 각 지자체가 지원에 나섰다. 2009~2013년간 무임승차 보전등 1조5,638억원, 건설부채 상환등의 시설투자 지원액 3조387억원이 지원되었다.
△ 예비타당성 조사의 부실
도시철도 공사의 예비타당성 조사의 부실도 적자의 원인으로 꼽히고 있다.
도시철도공사가 지속적으로 손실이 발생한 이유는 운임으로 수송원가를 충당할 수 없기 때문이다. 요금현실화비율(수익/총괄원가)이 100%미만이라는 뜻이다.
그렇다면 건설 타당성조사 때도 그랬을까? 물론 아니다.
건설타당성 조사에는 편익이 비용보다 높게 나왔다. 편익을 비용으로 나눈 비율이 1이상이었다. 예컨대 광주도시 철도공사는 타당성 조사에는 비용 대비 편익 비율이 1.44로 나왔다.
그런데 왜 이처럼 실제로 원가를 회수하지 못하는 걸까? 이는 이용자수 수요예측을 과대 평가했기 때문이다. 타당성 조사 때는 예측 이용자수를 2011년에 일 평균 354,207명으로 예측하였다. 하지만 실제 이용자수는 48,518명에 그쳐, 예측 대비 실제이용자수 비율은 13.7%에 불과하였다. 이처럼 수요예측이 과다하게 된 것이다.
부산교통공사도 3·4호선 건설 시점에는 비용대비 편익비율 예측은 1.19였으나 예측 대비 실제 이용자수 비율은 각각 25%, 17.9%에 머물렀다.
따라서 도시철도 이용자수의 과다 추계로 운송수입으로 실제 감가상가비와 인건비등을 회수할 수 없게 된 것이다. 손익분기매출에 한참 미달된 것이다.
◆ 도시개발공사
도시개발공사의 경우는 부동산경기침체로 미분양이 누적되어 재고자산이 증가하였고, 이로 인해 투자원금이 회수되지 못하고 부채규모가 증가하고 있다.
16개 도시개발공사는 2013년 말 기준으로 부채는 총 지방공기업 부채의 58.4%를 차지하고 있고, 2009~2013년간 증가액도 총지방공기업 부채 증가액의 52.3%에 해당한다.
이러한 금융부채의 증가로 영업이익으로 이자비용도 상환하지 못하는 도시개발공사도 나타나고 있다. 인천도시개발공사, 강원개발공사, 경기도시공사, 경상북도 개발공사등이 이자보상배율이 1미만이었다.
△ 도덕적 해이 문제
일부 지자체의 도덕적 해이 문제도 도마에 올라있다. 자산 과대평가로 대차대조표 규모를 늘린 것이다.
인천시는 인천도시공사의 부채비율을 400%로 낮추어 공사채를 발행하도록 했다. 인천시가 공사에 토지현물출자를 하여 자본금을 확충, 공사의 부채비율을 떨어뜨린 것이다. 그 결과 2013년 말 부채비율이 304.72%으로 줄어들었다.
하지만 감사원의 2011년 감사를 통해, 이 출자한 토지의 일부가 무수익자산임이 드러났다. 인천시가 이를 통해 공사의 자산을 과대 평가시킨 것이다. 이 과대평가된 자산으로 부채비율을 낮춘 후, 이를 기초로 채권 발행이 가능해진 것이다.
공사는 이로 인해 2009~2013년 기간 동안 총 8,636억원의 자본을 감액하였고, 앞으로 2017년 까지 과대평가된 자본 감액 분은 6,615억원에 이르고 있다. 이를 감액하면 부채비율은 410.59%로 상승하게 된다.
지자체의 도덕적 해이의 대표적 예이다.
이러한 무수익 자산 감액으로, 인천도시공사는 채권발행을 위해 공사의 부채를 400%로 낮추어야 하고, 인천시는 다시 자본금을 확충시켜야한다. .
여기서 인천시의 출자 재원마련과 관련, 공기업의 유동성 우려가 제기되고 있다. 인천시는 자본금의 재원을 공기업인 인천경제자유구역청이 개발예정인 송도 11공구등의 토지를 매입한 후, 이를 인천도시공사에 출자할 예정이다.
이 공기업은 토지매각으로 인해 매출채권을 획득하게 되지만, 인천시는 납부기한이 지났으나 1,595억원을 지불하지 못하고 있다. 이 과정에서 인천경제자유구역청의 유동성 문제가 불거지고 있다. 과다부채의 공사를 지원하기 위해 건실한 지자체의 공기업의 재정을 악화시킬 우려가 있다.
◆ 지방 자치단체의 책임관리
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안평가관은 지방공기업의 재무건전성을 위해 지방공기업에 대한 지방자치 단체의 책임 관리를 강조한다.
이에 대한 대안이 통합부채 관리체계의 수행이다. 지방공기업 부채 뿐만 아니라 지방자치단체의 부채 전체를 지자체가 관리 책임지는 것이다.
또한 안평가관은 부채 뿐만 아니라 지방 공기업의 수익성제고를 위한 경영효율화도 지자체가 책임을 지는 방안이 마련되어야 한다고 지적한다.
