국회가 행정입법에 대한 직접적인 통제 권한을 갖게 된 것은 권력분립과 대의 민주주의의 발전을 위한 큰 걸음으로 평가되고 있는 가운데, 국회의 입법권과 행정입법의 상호 발전을 위한 제도적 방안에 대한 관심이 높아지고 있다.
우리나라 국회의 행정입법 통제의 발전을 위한 바람직한 제도 방안에는 무엇이 있을까?
△의회에 의한 행정입법에 대한 통제 방식 △영국· 미국· 독일 의회의 행정입법 통제 제도 △외국 의회의 행정부 직접통제의 시사점둥을 살펴보고, 우리 국회의 민주적 행정입법 통제제도를 검토해 본다.
◆의회에 의한 행정입법에 대한 통제 방식
의회에 의한 행정입법에 대한 통제는 직접적 통제와 간접적 통제로 구분된다.
직접적 통제는 국회가 일단 유효하게 성립된 행정입법의 효력을 소멸시키는 권한을 보유하는 것을 말한다. 대표적인 예는 영국의 의회제출절차, 미국의 입법적 거부, 독일의 동의권 유보를 들 수 있다.
간접적 통제는 국회가 국정 감시권을 행사하여 행정입법의 적법· 타당성을 확보하는 것을 말한다. 예를 들어 국정감사, 국무총리등에 대한 대정부질문등이 이에 해당된다.
▣영국· 미국· 독일 의의회의 행정입법 통제제도
대다수 의원내각제 국가에서는 의회의 행정부입법에 대해 제한과 통제의 폭이 넓다. 의회의 지원으로 성립하는 내각은 행정부의 역할을 담당하여, 의회의 수권범위에서 행정입법을 제정할 수 있고, 의회는 행정부입법에 얼마든지 제한과 통제를 할 수 있다.
대통령 중심제는 의원내각제 국가들에 비해 입법권 위임에 소극적이다. 입법기능의 행정부로의 대규모 수권 현상은 제한적이어서, 행정입법의 증가로 어떻게 하면 의회가 입법부로서의 역할을 다할 수 있을 지에 초점을 맞추고 있다.
◆영국
영국에서는 행정입법 자체에 대해서 의회가 구체적인 통제를 하고 있다. 그 방식은 본회의 심사와 위원회 심사로 나누어진다.
①본회의 심사
본회의 심사에는 △단순제출 △승인의결절차 △거부의결절차 △초안의 제출절차가 있다.
1)단순제출절차 (bare laying procedure)=
이는 행정입법이 시행되기 전에 행정부가 의회에 대하여 그 내용을 단순히 알려주는 제도이다. 그러므로 의회는 질의는 가능하나 행정입법에 대해 공격을 할 수 없다.
2)승인 의결 절차 (affirmative resolution procedure) =
행정입법이 효력을 발생하거나 지속하기 위해서는 의회의 승인결의가 있어야 한다. 이에는 세 가지 유형이 존재하는데, △행정입법의 초안을 의회에 제출 △행정입법이 제정된 후 의회에 제출하고 승인되었을 경우 효력발휘 △행정입법은 제정 후 즉각 효력이 발생하지만, 지속을 위해서는 의회의 승인을 요하는 경우등으로 나눌 수 있다.
이 절차는 매년3000개 행정입법 중 평균 170개가 채택하고 있다고 한다. 조세의 부과와 국민에게 재정상의 부담을 부과할 경우에 주로 적용되고 있다.
3) 거부의결절차 (negative resolution procedure) =
이는 행정입법을 의회에 제출하면 즉각적인 효력을 발생하지만, 제출된 날로부터 40일 이내에 행정입법을 폐기하는 결의를 할 수 있는 권한을 유보하고 있다.
이러한 유형이 가장 자주 이용되고 있는 통제수단이지만, 실효성은 높지 않다. 폐기 청원에 대한 논의 시간의 부족과 폐기 청원가결에 필요한 정족수를 확보하기 힘들기 때문이다.
4)초안 제출 절차
이는 행정입법 제정 전의 초안이 제출되는 경우로서, 승인 결의를 얻어 효력을 발생하거나, 의회의 거부결의로 폐기되도록 하고 있다. 거부결의절차 다음으로 사용되는 제출절차이다.
②의회위원회의 심사
상하원 각7인으로 구성되는 행정입법 합동위원회는 행정입법에 대한 철저한 검토를 위해 설치되었다.
대부분의 행정입법을 의회에 제출하여 통제를 받도록 하고 있으나, 방대한 행정입법이 행해지고 있어 의회에서의 심사시간 부족으로 의회의 효율적인 심사가 이루어지지 못하였다. 이러한 형식적이고 기계적인 심사라는 문제점을 해결하기 위하여 위원회의 심사가 이루어지고 있다.
행정입법합동위원회는 이러한 취지로 시행되고 있으나, 운영상의 결함도 제기되고 있다. 위원회는 정책을 살피는 것이 아니라 행정입법이 수권법이 설명하고 있는 법적 조건을 따르고 있는지 여부를 심사하고 있다. 타당성평가를 하지 않아, 내용상의 문제점을 언급할 수 없다는 것이다.
하지만 위원회가 행정입법심사 과정에서 정부에 대하여 질문을 할 수 있어, 일정정도 비판적인 역할을 수행하고 있는 것으로 평가되고 있다.
◆미국
미국의 행정입법에 대한 의회의 직접적 통제수단으로 의회거부권과 의회심사라는 두가지 방법이 있다.
행정기능이 확대 전문화 됨에 따라 행정입법이 양적으로 질적으로 중요성이 커지게 되자, 의회입법의 원칙이 훼손되는 위기를 맞았다. 이에 대한 자각으로 이러한 행정입법 통제제도가 도입되었다.
①의회거부권
의회거부권은 행정기관들이 제정한 규칙 또는 행정결정을 의회가 무효화하는 제도이다. 이는 1939년 후버 대통령이 주도하여 도입된 것으로, 법률에 규정이 있어야 가능하다. 대통령의 승인이 없이 무효로 할 수 있다.
이 의회거부권은 1983년 Chadha판결에 따라 위헌판결을 받았다.
여기서 법원의 위헌 판시는 미국의 절차상의 하자의 문제 때문이었다.
미국의 법률제정은 양원의 결의를 요하고, 이 법률안이 양원을 통과한 경우 대통령에게 제출되어 서명되어야한다. 그리고 대통령이 거부권을 행사한 경우, 양원 2/3이상의 결의가 있어야 법률의 효력을 발휘할 수 있다.
그런데 이 의회거부권은 단원인 하원의 결의를 요하는 것이 일반적이었다. 또한 의회의 결의가 있으면 대통령에게 제출할 필요 없이 최종적으로 효력이 발생된다.
따라서 재판부는 “의회에서 법률이 제정되기 위해서는 반드시 상하양원의 의결과 대통령의 승인을 얻거나, 대통령이 거부권을 행사한 경우에는 상하 양원의 2/3의 찬성에 의해 대통령의 거부권을 무효화시킨 경우에만 하고..”라는 근거로 의회거부권을 위헌으로 판시하였다. 미국의 법제화를 위한 독특한 절차상의 문제점이 위헌의 원인이 된 것이다.
②행정입법의 의회심사제도
미국은 Chadha판결에서 나타난 법률제도화의 절차상의 문제점을 극복하기 위해 도입된 제도이다. 즉 이 위헌의 소지를 제거하였다.
우선 행정입법을 주요 규칙과 비주요규칙으로 구분하고 있다.
주요규칙이 효력을 발생하기 위해, 효력발생 이전에 의회와 회계검사원에 제출하여야 하고, 상하원에 의해 가중다수의결로 승인되어야한다. 이후 대통령에게 이송되어 서명을 받아야 효력이 발생한다. 대통령은 이에 대해 거부권을 행사할 수 있고, 거부권을 행사하더라고 의회 재적의원 2/3이상의 찬성으로 거부권행사를 번복할 수 있다.
비주요규칙은 특별한 규정이 없는 한 더 이상의 절차가 요구되지 않는다.
◆독일
독일의 행정입법에 대한 통제의 수단으로 동의권유보, 폐지유보, 수정권유보가 있다.
①동의권유보
행정입법의 약 40%가 의회의 동의를 거쳐 처리되고 있다. 여기서 동의는 행정입법이 의회에 제출되면 의회가 일정 기간 내에 거부하지 않으면 동의한다는 것을 의미한다. 일반적으로 의회의 논의를 거쳐 동의 여부를 결정하는 것을 원칙으로 한다. 의회의 거부로 행정입법의 제정절차는 종결된다.
연방헌법재판소는 연방의회의 동의를 요구하는 것은 합헌으로 해석하였다. 단 연방의회위원회의 동의를 요구하는 것은 위헌으로 해석하였다.
②수정권유보
행정부는 행정입법을 공포하기 전에 의회에 송부하고, 의회는 당해 행정입법안을 동의 또는 수정할 수 있는 권한을 갖게 된다.
이 제도는 독일 의회에서만 인정되는 통제수단으로, 의회 스스로가 단순한 거부로 문제해결을 지연시키기보다 행정입법에 대한 행정부와 의회가 같이 행정입법제정에 참여하게 된다는데 의미가 있다.
③폐지권유보
의회는 입법의 제정을 행정부에 위임하였으나 법률에 의해 행정입법을 폐지하거나 새로운 규율을 할 수 있다.
▣외국 의회의 행정부 직접통제의 시사점
영국의회는 승인결의 절차나 거부결의 절차등을 통하여 행정입법의 수정을 직접 통제할 수 있다. 미국의회는 행정기관이 제정하는 모든 규칙에 대하여 효력을 발생하기 전에 의회에 제출하도록 하고 필요시 불승인 결의를 통하여 통제를 할 수 있다. 독일 의회는 의회의 동의권을 유보하고 있다.
이처럼 주요국의 의회는 의원내각제이든 대통령중심제이든 행정입법을 직접통제하고 있다.
전문가들은 우리나라 의회가 행정입법의 효과적이고 실제적인 직접통제를 위해서는 이를 위한 인프라가 준비되어야 한다는 지적이다.
우선 행정부 입법을 심사하기 위한 충분한 전문인력이나 조직이 제대로 갖추어야 한다. 의회 상임위에 예산안, 법률안 심사등으로 과중한 업무가 부과되고 있는 실정에서, 행정입법 심사가 가중되면 이 행정입법심사는 형식적으로 흐를 개연성이 높게 된다는 것이다.
그러므로 전문가들은 의회의 업무 부담을 경감하기 위해 영국 의회에 설치되어있는 행정입법 심사를 전담하는 특별위원회를 운영할 필요가 있다고 지적한다. 이 위원회에서 적법성과 타당성 평가까지 이루어지는 진정한 행정입법 통제가 이루어져야 한다는 것이다.
또한 통제수단의 다양화가 필요하다는 지적이 제기되고 있다.
외국의 행정입법에 대한 통제수단을 보면, 영국은 의회 제출 절차가 단순제출절차, 거부결의 절차, 승인결의절차, 초안제출절차가 있다. 여기에 의회위원회심사가 존재한다.
미국은 행정입법의 의회심사제도가 존재하는데, 이는 다시 주요규칙과 비주요규칙으로 구분하여 통제 방법을 달리하고 있다. 독일은 동의권유보, 수정권유보, 폐지권유보등의 제도가 있다. 이처럼 다양한 통제수단으로 효율적이고 실질적인 통제가 이루어지고 있다.
그러므로 우리나라도 정치현실에 적합한 의회의 행정입법 통제수단을 발전시켜야 할 것이다.
한편 행정입법의 통제 도입의 속도와 관련, 전문가들은 국회의 심사능력을 감안하여 점진적인 도입방안을 제안한다.
낮은 수준의 통제인 영국의 단순 제출절차에서 이보다 한 단계 높은 통제수단인 독일의 수정권 유보 그리고 가장 높은 수준의 독일의 동의권유보등으로, 통제수위를 단계적으로 높이는 것이 바람직하다고 지적한다.
이러한 절차를 통해 정부의 저항도 최소화 할 수 있을 것으로 보고 있다.
무엇보다 국회의 행정입법 직접통제에 대한 위헌 문제를 근본적으로 해소하기 위해 헌법 개정에서 동의권 유보등 국회가 행정입법을 직접 통제할 수 있도록 하는 규정을 신설하는 것이 필요하다고 지적한다.
이제 우리나라는 명확한 삼권분립, 행정부의 권한 남용 방지, 그리고 대의 민주주의의 발전을 위해, 주요국에서 시행되고 있는 의회에 의한 행정부의 직접통제제도의 확립은 거스를 수 없는 대세가 된 것은 명백하다.
<참고자료>
고헌환, ‘행정입법에 대한 의회의 직접 통제에 관한 비교연구’, 2012
고헌환, ‘행정입법 한계의 기준에 관한 법리’,2009
김성률, ‘행정입법의 통제에 관한 연구’, 2012
정재룡, ‘행정입법에 대한 국회 통제의 강화방안’, 2012
류재근, ‘국회의 행정입법 통제에 관한 연구’, 2014
