이번 공무원 연금개정은 결국 구조적 개혁에 이르지 못하고 온건개혁에 머물렀다. 기금수지 균형과 수평적 형평성, 수직적 형평성을 제대로 구현하지 못한 불완전한 개정으로 마무리 된 것이다.
만약 저성장이 장기화되고 경제가 지속적으로 침체된다면, 경제성장율 하락으로 인한 세수부족으로 공무원 연금개혁은 다시 수면위로 떠오를 개연성이 높아 보인다.
또한 공무원연금 개혁의 최종 도착지는 공무원연금과 국민연금과의 통합이다.이는 개혁의 지속성을 요구하고 있다.
연금통합은 일본의 공무원 연금 개혁을 참조할 수 있다. 일본은 2층형 연금방식을 도입하여, 1층에 국민연금을 두고 2층에 민간인 대상의 후생연금과 공무원에 적용되는 직역연금등을 차별화 하고 있다.
이 경우 소득재분배효과는 높아지게 된다. 공무원도 국민연금에 가입하게 되면 공무원의 평균소득(447만원)이 국민연금 가입자들의 평균소득보다 높으므로 국민연금 산식(아래 설명)의 A값을 높이게 되어 소득재분배기능이 향상 된다.
◆ 수평적 형평성
공무원연금의 개혁 배경의 하나는 2007년 국민연금 개혁에서 일반국민에게2028년까지 소득대체율을 40%로 낮추는 큰 폭의 희생을 강요하면서, 정작 공무원등은 희생하지 않는가라는 불만이었다.
또한 생애 소득 면에서 공무원이 국민연금가입자보다 높다는 점도 수평적 개혁의 원인이 되었다. 생애 보수 관점에서 재직 중 보수와 퇴직금은 공무원이 민간기업 종사자보다 낮지만, 퇴직 이후 수령하는 연금 급여액은 공무원이 민간인보다 월등히 높다.
여기에 공무원의 높은 고용안정성도 생애소득을 끌어올린다. 민간기업종사자의 평균 퇴직 연령은 53세 전후이어서, 공무원보다 퇴직연령이 7년 빠른 실정이다.
김태일 고려대 교수는 이 퇴직 차이를 3년으로 가정하여 공무원의 재직기간 은 33년, 민간인은 30년으로 하여, 순생애소득을 계산하였다.
여기서 순생애소득은 재직중 보수, 퇴직금, 순연금액을 합한 금액이다. 2012년 취업자의 경우, 공무원의 순생애소득은 19억 4119만6천원인 반면, 민간은 18억8944만5천원이다. 재직 중 보수와 퇴직금은 민간인이 공무원보다 높았으나 순연금액은 공무원이 월등히 높은 결과이다. 이러한 차이는 공무원 연금개정의 당위를 설명하게 한다.
수평적형평성의 판단기준은 소득대체율과 수익비이다.
전체 공무원 재직기간 평균소득대비 연금수령액비율인 소득대체율과 관련, 국민연금은 2028년까지 소득대체율이 40%로 떨어진다. 반면 공무원 연금은 개정이 완수된 20년 이후부터의 소득대체율(30년 재직 가정)은 1.7%×30년 + 7.5%(퇴직수당)= 58.5%가 된다. 결국 개정을 해도 그 격차는 여전히 큰 편이다.
△수익비문제
공무원측에서는 공무원연금은 국민연금에 비해 지급액이 높지만 내는 돈도 많기 때문에 소득 대체율은 상호 비교에 적절하지 않다고 말한다. 그러므로 수익비라는 개념이 등장한다.
수익비는 [연금액/ (자신이 지불한 보험료 ×2)]이다. 여기서 숫자 ×2는 정부와 공무원 개인이 1:1의 매칭으로 기여금을 지불하기 때문이다. 결국 수익비는 일종의 투자수익률 개념이다.
수익비의 중요성은 공무원 연금의 개혁의 핵심인 연금재정의 지속가능성과 관련되어있다. 수익비가 높다는 점은 연금기금의 재정수지 균형을 이루기 힘들다는 의미가 된다. 2013년의 경우, 연금수익은 7조 4,854억인 반면, 연금지출은 9조 4,836억원으로, 1조 9982억원의 마이너스수지를 기록하였다.
연금기금의 재정수지의 균형점은 지급률 1.25%로 알려져 있다. 그런데 이번 개정된 지급률은 20년 후 1.7%로, 이는 은퇴자의 이러한 높은 지급률을 감당하기 위해 후세대의 부담은 더욱 커지게 된다는 의미가 된다. 또 저출산 고령화로 후세대가 이를 전부 부담하지 못하게 되면, 정부보전금은 더욱 커지게 된다.
그러므로 후세대의 부담을 완화하고, 정부재정 악화를 막기 위해서는 수급자의 지급률을 낮추는 수 밖에 없다. 즉 수익비를 낮추어야 한다는 것이다.
그럼에도 이번 개정에서 1.7%로의 지급률 하락은 차치하더라도, 20년 기간에 걸쳐 재직자의 지급률을 1.9%에서 1.7%로 서서히 감소하도록 한 것은 재정수지 불균형을 방치하겠다는 의미로 밖에 해석되지 않는다. ’09년 개혁에서 지급률 변동분을 개혁 즉시 반영한 것과 대조를 보이고 있다.
이처럼 개정된 지급율과 수익비는 연금 지속성의 기초를 흔들게 된다.
한편 현재의 공무원의 수익비는 3배정도이다. 국민연금의 수익비는 1.2~1.6정도로 알려져 있다. 이번 개정으로 인한 수익비가 얼마인지는 아직 발표 되지 않고 있다. 일부에서는 2036년 신규임용자의 수익비는 1.5배 이하로 줄어든다는 분석이 나오고 있다.
2009년 개정이후의 수익비를 분석한 김태일 교수의 연구는 이번 개정으로 인하 수익비를 가늠할 수 있다. 2009년 개정에서 기여율은 기준소득의 5.5%에서 7.0%로 인상하였고, 연금지급률은 평균기준소득월액의 2.1%에서 1.9%로 인하하였다.
2009년과 이번 개정과의 차이점은 지급률 인상폭은 같으나 2009년의 기여율 인상폭이 0.5%포인트 더 낮다는 점이다.
2009년의 개혁에 근거하면, 공무원연금의 경우 2012년 7급 공무원 취업자의 경우(2013년 현재가치 환산), 연금 수익비는 개혁 전 3.85에서 2.459로 낮아졌다. 연금 수익비 변화는 36.13%감소이다. 1988년 취업 공무원의 경우 수익비는 3.719에서 3.186로 소폭 감소하였다. 감소율은 14.33%에 불과하였다.
그러므로 ’09년 개정의 감소율을 고려할 때, 지급률이 1.7%로 고정되는 2036년의 신규임용자의 수익비는 1.5전후를 기록할 것으로 전망된다.
단 재직자의 경우 20년간 지급률이 서서히 감소하는 관계로 수익비도 현 3배수에서 20년간 서서히 감소하게 된다. 결국 수익비의 1.5배수 전후의 감소율은 현 재직자가 모두 은퇴하게 될 시점에 비로소 완성되게 되어, 이번 개정은 극히 불완전한 개정으로 그치게 되었다.
◆ 수직적 형평성
공무원연금개혁의 목표의 하나는 수직적 형평성의 실현이다. 이에는 고소득 연금 수혜자의 소득에 상한선을 설정하는 것, 연금설계에 공무원 수혜자간의 소득 재분배 기능을 포함시키는 것, 퇴직자들에 기여금 부과등을 들 수 있다.
△소득상한선
적정한 소득상한선의 설정 이유는 국민연금 가입자간 뿐만 아니라 공무원 연금가입자 간의 지나친 소득격차가 사회적 갈등과 위화감을 초래하고 있기 때문이다.
2015개정 이전에는 공무원연금 적용소득의 상한은 전체 공무원 기준소득 월액 평균액의 1.8배였다. 즉 2014년 공무원 평균 월 급여는 447만원이므로, 그 상한 금액은 월 805만원이었다.
이번 개정에서 소득 상한선을 1.6배로 낮추었으나 상한금액은 715만원으로, 과도한 급여라는 지적이 일고 있다.
2인가구의 2015년 최저생계비는 1,051,048원이며, 중위소득은 2,660,196원이다. 국민연금에서 인정해주는 소득상한은 월 408만원이다. 또한 평균 공무원연금액인 220만원과 비교해도 턱없이 높다.
이로 인해 시민단체에서는 공무원 수급자의 상한선을 350만원으로 제한하자는 주장이 제기되어 왔다. 새누리당의 연금개정안에서의 소득 상한은 기준월소득의 1.5배(670만원)로의 인하였다. 이 안보다 후퇴한 개정이 이루어진 것이다.
이번 연금개정에서 과도한 소득 상한액의 개혁에 실패하여, 공무원 하위직과 고위직 간 그리고 국민연금가입자와 공무원 연금가입자 간의 갈등의 불씨를 남겨두게 되었다. 이는 향후 개혁 필요성의 요인이 되고 있다.
△퇴직자의 기여금
현재 재정 부담을 초래하는 한 축이 퇴직자의 연금문제이다. 공무원 기금 적자의 주된 원인 중 하나가 평균 수명연장으로 연금 수령 기간이 대폭 늘었는데, 은퇴자에 대한 고액의 연금 지급으로 인하여 대규모 적자가 발생하고 있는 것이다.
이에 대한 해법으로 퇴직자에게 재정 안정화 기여금을 부과하자는 안이 마련되었다. 새누리당의 개혁안에는 연금액 수준별로 재정안정화 기여금을 차등 부과하여, 상위 4%, 중위 3%, 하위2%씩의 기여금 부과 안이 제시되었다. 하지만 이 은퇴자에 대한 개혁안은 여야 그리고 공무원노조간의 협상과정에서 슬그머니 사라졌다.
결국 의회가 기득권의 개혁 대신 이를 유지하는데 기여를 한 것이다.
△ 소득 재분배
이번 개정에서는 국민연금 방식과 유사한 소득 재분배가 도입되어 개혁의 성과물로 인정될 수 있다.
이 소득 재분배 방식은 연금산식에 전체가입자의 평균소득에 기초하여 연금의 일부를 수령하는 것이다. 따라서 하위직일지라도 자신의 소득액과 무관한 전체 평균 연금소득에 근거한 금액을 받을 수 있다.
국민연금의 소득분배 산식은 기본적으로 전체가입자의 평균소득과 가입자 개인의 소득을 1:1비율로 하여 연금을 수령하는 방식이다.
예를 들어 2028년부터 기본연금액= 1.2(A+B)가 된다. 여기서 비례상수인 1.2는 소득 대체율, A는 연금수급이전 3년간 전체 가입자의 평균소득월액 그리고 B는 가입자 개인의 가입기간동안 평균 소득월액이다. 월 수령액은 이 기본연금액은 1년 기준의 연금액이므로, 이를 12로 나누면 된다.
구체적인 국민연금 산식은 아래와 같다.
[2.4(A+0.75B)×P1/P + 1.8(A+B)×P2/P + 1.5(A+B)P3/P + 1.485(A+B)P4/P + ......+ 1.2 (A+B)P23/P] ×(1+0.05n/12)
P는 전체가입월수를 의미한다. P1~P23는 상수에 대응하는 가입기간이다. P1에 해당하는 비례상수는 2.4로, 이 기간은 1988~1998년의 가입기간이다. P2에 대응하는 비례상수가 적용되는 기간은 1999~2007이다. 2008년부터 2028년까지의 상수는 1.5에서 매년 0.015씩 감소하여, 2028년에는 상수가 1.2로 고정된다.
이번 개정안에는 A:B가 1:1 비율 대신, 공무원 연금 평균 가입자의 평균 소득월액인 A의 비율을 인하시켰다. 즉 A는 약 50~100%의 범위 내로 정하고, 구체적인 비율은 공무원연금개혁 특별위원회에서 논의하여 결정하게 된다.
이는 하위직과 상대적으로 고위직 간의 비율을 차등화 하겠다는 것으로 해석되는데, 예컨대 하위직에는 A를 100% 그리고 이보다 상위직급에는 이 비율을 하락시키는 등을 생각할 수 있다.
△ 공무원 간의 갈등
이번 공무원연금개정은 젊은 공무원 집단에 책임을 전가하고 있다.
일방적으로 젊은 공무원과 재직기간의 긴 공무원간에 큰 격차를 보여서는 안된다는 것이다. 결국 젊은 공무원의 삭감률 만큼 재직기간의 공무원의 삭감률도 높아야 한다.
하지만 개정안은 지급률을 ’16년부터 20년간 현행 1.9%에서 1.7%로 낮추고 있다. 처음 5년간은 매년 0.022%포인트 낮투어 1.79%로 낮춘다.그리고 이후 5년 동안 매년 0.01%포인트씩 낮춰 1.74%, 그리고 마지막 10년간 0.004%포인트씩 인하해 2036년 최종지급률이 1.7%가 된다.
이러한 20년간의 지급률 인하는 근속연수가 높은 재직자들의 삭감액은 극히 미약하게 되어, 젊은 공무원과 2026년 이후 미래 입직자들이 개혁의 희생자가 된다는 의미가 된다.
형님, 누나만 살겠다고 어린 동생들을 나몰라하는 이런 의리 없는 행동이 세상에 어디에 있단 말인가?
◆ 개혁의 지속
그렇다면 이번 개혁으로 공무원연금개혁은 완결되었는가?
일본은 1985년에 공무원 연금을 개혁하였다. 2층제인 일본의 공무원연금은 국민연금 1층위의 2층에 민간인에게 적용되는 후생연금보다 높은 공무원 공제연금이 있다.
윤석명 보건사회연구원 연구위원은 “이것도 지속 불가능하다며 내년에는 공무원 공제연금을 20%깎아 일반 국민들과 같은 연금이 지급될 예정”이라면서 “우리나라의 국민소득이 일본의 66%에 불과한데 일본보다 높은 , 공무원 연금을 지급하고 있어 지속가능성은 불가능하다.”하다고 지적한다.
이번 개정은 새누리당의 개혁안보다 대폭 후퇴하였다. 새누리당의 개혁안은 재직자의 기여율은 10%로 올리고, 지급률은 1.25%로 낮추는 것이었다. 또한 기준소득상한도 전공무원의 평균소득의 1.5배로 조정하는 내용도 담겼다. 또한 은퇴자에는 재정안정화기여금을 부과하고자 하였다.
하지만 이러한 개혁안은 모두 후퇴하여, 원안보다 한층 온건한 개혁안이 되었다. 따라서 우리나라의 경제성장률이 2%대로 하락하게 되어 세수부족이 심각해지면, 다시 공무원연금 개정은 이번 개정을 이루지 못한 부분과 국민연금과 공무원연금과의 통합이라는 추가 개혁부분까지 포함하여 다시 도마 위에 오를 가능성이 높아 보인다.
