우리나라는 2015년부터 탄소배출권거래제(온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률)를 시행하여, 2020년 까지 온실가스 배출량을 통상배출 전망치(Business as Usual : BAU)의 30%로 감축한다는 목표를 설정하고 있다.
탄소배출권제도는 기업 간 기술격차 등으로 인해, 저감 비용의 차이가 존재하는 경우, 각 기업은 이 제도를 통해 상호이익을 누릴 수 있고, 최소비용으로 온실가스를 줄일 수 있다.
하지만 이 제도와 관련, 우수한 효율성에 비해 형평성 문제가 제기되고 있다. 이러한 불공평성은 주로 배출권의 무상할당으로 비롯되고 있다.
또한 유상할당의 경우는 대외경쟁력하락과 탄소누출문제가 대두되고 있어, 정책입안자들의 정책선택의 딜레마를 초래할 수 있다.
탄소배출권과 관련하여, 배출권 할당의 두 가지 방안인 무상할당과 경매방식의 유상할당의 문제점을 정리해보고 이에 대한 해법을 모색해본다.
◆ 무상할당
한림대학교 윤효영교수는 무상할당으로 비롯된 형평성문제를 기업과 소비자간의 형평성, 기업 간의 형평성, 저소득층에 대한 형평성등으로 구분한다.
△ 기업과 소비자간의 형평성 문제
배출권의 무상할당은 대기오염에 대하여 일반 공중에게 배상을 해야 하는 기업들이 오히려 우발이득을 얻는 문제를 발생시킨다. 즉 기업과 소비자 간의 불공평성을 초래한다.
우선 환경 친화적 기술을 사용하지 않는 기업까지 이익을 보게 된다. 배출권거래제하에서 기업은 생산량 감소, 저탄소연료로의 전환, 탄소배출감소를 위한 신기술개발을 통하여 배출상한을 충족시킨다. 그리고 그 투자비용은 제품원가에 반영되어 제품가격이 상승하게 된다. 이 경우 배출감축에 투자를 하지 않은 기업까지 가격상승에 대한 이득을 본다.
또한 일부 기업이 실제 배출량보다 많은 배출권을 할당받는 경우, 배출량을 감축하지 않아도 초과 할당된 배출량을 시장에서 매도하여 이익을 얻을 수 있다.
무엇보다 배출권을 무상으로 받은 기업들이 배출감소에는 투자하지 않고 배출권의 기회손실부분을 제품에 전가하여 가격상승을 초래 할 수 있다.
△ 기업 간의 형평성 문제
과거 배출량 기준 무상할당 방식을 취할 경우, 배출감소기술에 투자하였던 기업은 배출권을 적게 할당 받고, 반면에 투자하지 않은 기업이 보다 많은 배출권을 분배받게 된다.
또한 노후화된 시설과 신규시설간의 불공평성이 발생할 수 있다. 노후시설은 과거배출량에 따라 배출권을 공급받아, 한계오염 감소비용이 높은 공장의 운영비용을 감소시킨다. 따라서 기존 노후시설 기업은 신규시설의 설립을 지연시킨다.
△ 저소득 소비자에 대한 형평성
배출권을 무상으로 분배하더라도, 배출허용총량은 기업의 배출량의 감축을 강제하게 되고, 결국 기업은 청정연료개발에 투자하게 된다. 이 투자비용은 생산가격에 반영되어 물가상승을 가져온다. 이러한 현상은 주로 에너지가격의 인상으로 저소득소비자들에게 부담을 증가시킨다.
◆ 유상할당
유상할당은 온실가스 삭감정책을 펴고 있는 국가와 온실가스 정책이 시행되지 않는 국가 간의 형평성 문제가 제기된다. 즉 탄소노출문제가 등장하게 된다.
온실가스 삭감정책을 펴고 있는 국가에서는 탄소배출이 감소하지만, 탄소배출에 대한 비용을 지불하지 않는 국가에서의 생산과 배출이 증가함에 따라 온실가스 정책의 전 세계적 순효과가 줄어들게 된다.
또한 개별 국가차원에서 주요 산업에서의 대외경쟁력 저하를 초래할 수 있다. 탄소 누출률은 탄소제약국에서 유발된 배출량 감소분이 탄소 비제약국가에서 유발된 배출량 증가분으로 상쇄되는 정도를 말한다.
탄소제약국의 배출량 감소는 주로 기술요인, 수요감소등에 기인한다. 탄소 비제약국의 배출량 증가는 온실가스 정책이 시행되지 않는 지역으로부터의 수입으로 내수시장 잠식, 대외경쟁력 약화에 따른 수출 감소, 그리고 규제강도가 약한 지역으로 투자이전 효과등을 포함한다.
결국 한국 제조업체의 매출감소는 탄소누출, 즉 열위의 기술을 적용하고 있는 중국 인도 등의 국가들에서의 생산증가 및 매출증가를 초래하게 된다.
한국경제연구원의 이선화 부연구위원은 이러한 유상할당에 의한 탄소누출문제와 내수감소에 의한 매출감소를 조사하였다. CO₂ 톤당 2만 5천원의 단위비용이 부과된 경우 해당부문의 총 매출감소율은 0.69%이며, 매출감소의 절대규모는 6조7천억로 추산하였다.
◆ 유상경매와 재원의 효과적인 운용
이처럼 무상할당은 형평성을 침해하는 반면, 유상할당은 제조업경쟁력 약화와 탄소누출문제를 야기시킨다.
그렇다면 이러한 딜레마에서 정책선택은 무엇일까? 윤효영교수는 우선 무상할당에 의한 불공평성 문제와 관련, 무상할당 기간을 단축시키고 유상할당으로 전환하는 것이 바람직하다고 강조한다.
내년 시행예정인 우리나라의 배출권거래제도에 의하면 100% 무상할당의 1단계는 2015~2017, 97% 무상할당의 2단계는 2018~2020년, 90%이하의 무상할당은 2021~2025으로 예정되어있다. 그러므로 무상할당으로 인한 형평성문제를 무상할당의 기간을 단축하여 해소할 수 있다는 것이다.
하지만 배출권이 유상할당으로 전환되는 경우, 탄소누출과 국제경쟁력의 약화를 초래할 수 있다. 또한 유상할당으로 기업은 이를 가격에 전가시키게 되어 저소득층의 부담으로 귀결될 수 있다.
이에 대해 김준일연세대연구원은 장기적 안목으로 본다면 유상경매가 개별기업의 경쟁력 강화로 이어질 수 있다고 말한다. 경매는 정부재원을 마련하게 되는 것이고, 이 재원으로 국가의 기술혁신정책을 강화하고 신재생에너지 산업을 발전시킬 수 있기 때문이다.
또한 윤교수는 경매를 통한 재원으로 저소득층을 대상으로 에너지 비용 지출증가분에 대한 세금공제를 하는 정책이나, 에너지 효율성 조치를 시행하는 가계에 대한 보조금 지출정책을 시행함으로써 유상할당에 대한 부작용을 완화시킬 수 있다고 지적한다.
김연구원은 우리나라의 경우, 2010년 기준 세계 7위의 탄소배출규모나 세계 4위의 1인당 배출량으로 볼 때 온실가스 배출과 관련하여 국제적인 규제 적용을 요구받을 가능성이 크고 따라서 선제적이며 효과적인 정책을 서둘러 도입해야 할 필요가 있다고 강조한다.
따라서 불공평성을 최소화하고 장기적 안목으로 개별기업의 경쟁력을 강화시킬 수 있는 방안을 모색해야 하고, 이에 대한 해법은 무상할당의 시기를 단축하여 유상할당으로의 전환과 이로 비롯된 재원의 효과적인 운용에 있다 할 수 있다.
