권력기관개혁이 연내 입법화 될 수 있을지 주목되고 있습니다.
문재인대통령은 15일 “국정원 개혁법안, 공수처 신설법안과 수사권조정법안, 자치경찰법안이 연내 국회를 통과할 수 있도록 대승적으로 임해주실 것을 간곡하게 당부드립니다.”라며 권력기관개혁에 대한 강한 의지를 드러냈습니다.
2017년 12월 출범한 법무부 산하 검찰과거사위원회는 이명박 정부시절 국무총리실의 민간인 불법사찰 사건의 진상조사 결과를 발표하면서 “정치적 중립성을 잃은 검찰을 견제하고 국가권력의 불법에 대해 엄정하게 검찰권을 행사하기 위해서는 공수처가 설치돼야 한다.”라며 대통령을 비롯한 최고위층 권력자들에 대한 특별사정기관의 신설을 권고하였습니다.
하지만 한국당은 “공수처는 옥상옥이 될 것”이라며 반대를 분명히 하고 있습니다. 게다가 국정원의 대공수사권의 경찰 이관도 불가하다는 입장을 밝히고 있습니다. 이는 자기 이익과 열정, 그리고 편견에 사로잡혀 왜곡된 프레이밍을 선택한 결과라는 지적입니다.
이와 같은 맥락에서 권력기관 개혁입법이 국회문턱을 넘을 수 있을지 불투명한 상황입니다.
◆시스템 개혁이 실행되기 위해선 담론 커뮤니티(공동체) 형성 필요
개혁안의 실행은 정부의 개혁의지와 개혁프레임 제시로만 달성될 수 없다는 분석입니다.
시스템 개혁이 사회에서 수용되고 실행되기 위해선, 정책에 대한 공적 숙의(public deliberation)가 전제되어야 합니다. 집단적인 사고와 이성과정을 통해 공중정책을 논의하는 대화 과정인 공적숙의에서, 특정 개혁 프레임이 인정을 받아 대중에 의해 우선적으로 선택되어야 한다는 것입니다.
그런데 이 같은 공적숙의는 ‘담론커뮤니티(공동체)’의 형성을 전제로 합니다. 전략적 규칙을 공유하는 사람들이 만드는 담론 커뮤니티에서, 개혁에 대한 끊임없는 토론과 논쟁이 펼쳐지기 때문입니다.
결국 담론커뮤니티에서 공적숙의가 회임기간동안 이루어지고, 그 과정을 통해 개혁 프레임은 ‘문화적 공명’으로 연결될 수 있습니다. 최종적으로 그 과정의 결과물이 입법으로 이어집니다.
때문에 담론 커뮤니티의 부재로 공적숙의가 생략된다면, 입법화는 실패로 이어질 가능성이 높습니다. 반개혁세력이 반개혁 담론 커뮤니티를 형성하여, 반개혁 프레임을 미디어를 통해 확산시킬 것이 당연하기 때문입니다.
◆ 담론 커뮤니티 형성 실패 사례 - 클린턴 행정부의 건강보험 개혁실패
이러한 실례가 미국 클린턴 행정부의 건강보험개혁실패입니다.
‘의료보장’을 건강보험개혁을 위한 핵심프레임으로 제시한 클린턴행정부가 개혁에 실패한 것은 담론 커뮤니티를 형성하지 못했기 때문입니다.
그렇다면 건강보험 개혁을 위한 담론 커뮤니티가 형성되지 못한 이유는 무엇일까요? 이는 민주당이 배타적 프레이밍으로 개혁을 추진했기 때문입니다.
클린턴대통령은 전략적으로 우리us와 그들them이라는 경계선을 그어, 중요 관계자들을 개혁에서 배제하였습니다. 개혁은 ‘우리’, 민주당의 소유라는 인식을 지닌 민주당과 클린턴이 정부와 공조를 원하는 정치인들의 진입을 막아 정치인들 간의 균열을 초래한 것입니다.
이는 초당적인 개혁 추진과 균형적인 정책을 마련하기 위한 담론커뮤니티 형성의 실패로 이어집니다.
오히려 건강보험개혁을 반대하는 이익단체, 의회 보수진영, 보수대중, 반개혁 미디어가 저항 담론커뮤니티를 형성하여, ‘건강보험 위기는 없다’라는 프레임으로 클린턴을 단일 목소리로 공격했습니다.
이러한 상황에서 공적숙의를 이끌어 내는 개혁 담론공동체가 형성될 가능성은 낮기 마련입니다.
◆ 담론 공동체 형성을 위한 준비들
클린턴 행정부의 건강보험개혁 실패의 사례에서 보이듯이, 권력기관 개혁은 담론공동체의 형성을 통한 공적숙의 과정이 전제되어야 합니다.
담론커뮤니티 형성은 치밀한 계획 수립의 산물입니다. 꼼꼼한 계획안, 반대자들의 의견수렴등이 미리 마련되어야 합니다. 클린턴 계획안의 담론형성의 실패도 치밀한 계획 수립 없이 개혁을 시도했기 때문이라는 지적입니다.
또한 담론 공동체를 구축하기 위해선 다양한 행위자들을 함께 묶어주는 단순하고 명확한 프레임을 찾고 개발해야한다는 지적입니다. 이 같은 프레이밍을 통해 국민의 개혁 인식과 참여도를 높일 필요가 있습니다.
무엇보다 권력기관 개혁의 담론 형성을 위해선 개혁이 민주당의 개혁을 넘어 국민적 열망이 담긴 초당적 개혁이라는 점이 부각될 필요가 있습니다.
이는 담론 커뮤니티 형성은 구성원간의 불신 속에서는 이루어지기 힘든 만큼, 서로에 대한 냉소적 관점을 제거하는 것이 선행되어야 할 것입니다.
이를 위해선 이념을 넘어 다양한 정치세력간의 여타의 정책 사항 연대도 함께 고려 할 때, 담론 커뮤니티 형성이 수월해질 것이라는 지적이 나옵니다.
