자유한국당이 당론으로 확정한 정부형태는 대통령과 총리가 각각 외교・국방과 내치를 담당하는 분권형 대통령제, 책임총리제입니다.
그런데 한국당이 밝힌 대통령과 총리의 권한 배분을 살펴볼 때, 한국당의 책임총리제는 최고권력이 견제 없이 총리에 집중되어 있는 권력구조입니다. 그러므로 현재의 대통령제와 총리중심 분권형제의 차이는 권력이 집중되는 곳이 대통령과 총리(및 그 소속 집단)라는 차이만을 보일뿐 입니다.
이는 제왕적 대통령제의 종식을 목표로 권력구조를 개편한다는 한국당의 주장을 무색하게 하는 대목입니다.
◆총리중심의 분권형 대통령제 - 핀란드
한국당이 정부형태로 제안하는 분권형 대통령제, 책임총리제의 성격은 권력이 총리와 그 집단에 집중되는 내각제로 해석됩니다.
분권형 대통령제는 다양한 권력구조를 보이고 있는데, 대체로 대통령과 수상의 권력크기에 따라, 혹은 집행권의 배분정도에 따라, 3가지 유형으로 분류됩니다. △대통령 중심의 분권형(프랑스 제5공화국) △총리중심 분권형(핀란드) △사실상의 의원내각제(오스트리아)
오스트리아의 권력구조는 이원정부제라기보다 대통령의 역할 포기로 사실상 내각제로 운영되고 있습니다. 그러므로 총리중심의 권력구조의 전형은 핀란드의 이원정부제입니다.
총리중심의 분권형에선 국정운영의 주도권은 의회에 대해 책임을 지는 총리와 내각에 주어집니다. 총리가 헌법상 정부의 수반이 되어 정부의 중심에 서 있습니다.
그렇다고 대통령이 집행권에서 완전히 배제되지 않고 총리의 권한을 제한적으로 견제하고 있습니다.
총리 중심의 권력구조를 성립시키는 헌법상 총리의 집행 권한엔 △의회의 총리 선출(대통령의 형식적 임명) △정부수반은 총리 △법률안 제출권 (대통령은 없음)△총리의 국무회의 주재등을 들 수 있습니다. 덧붙여 총리는 외교권에도 관여 할 수 있어, 대통령과 협력하여 조약을 체결합니다. 집행권이 내외치 양면에서 총리에 집중되고 있음을 알 수 있습니다.
대통령은 총리의 국정운영에 대해 제한적인 견제기능을 담당하고 있습니다.
대통령의 헌법상 권한엔 △국군통수권 △조약체결권(정부와 공동 행사) △법률안 거부권(3개월 보류거부로, 의회는 단순 다수로 재의결)△장관을 총리제청으로 임명(국회동의 불필요) △행정입법권 △의회해산권(비상총선 실시 권한, 총리제청 불필요)등이 포함됩니다.
이처럼 핀란드의 대통령은 행정입법권・의회 해산권을 보유하고 있어, 정부와 함께 집행권을 일부 행사 할 수 있습니다.
◆ 한국당식 분권형 대통령제 – 핀란드 이원정부제와의 공통점
한국당의 분권형 대통령제는 핀란드의 권력구조와 오스트리아의 그것 사이에 위치한 것으로 볼 수 있습니다. 그만큼 내각제 성격이 강하다는 뜻입니다.
한국당과 핀란드의 총리권한에 대한 공통점은 의회가 총리를 선출할 수 있다는 점입니다. 이는 총리가 의회의 신임에 근거하고 있는 총리중심의 내각제의 성격을 띠고 있다는 뜻입니다.
그러므로 의회에서 선출되는 총리는 정부수반이 되며, 국무회의를 주재하는 권한을 보유할 것으로 보입니다. 이는 실질적으로 총리가 집행권을 장악하는 내각제의 성격이 강하다는 뜻입니다.
(한국당은 구체적인 총리권한을 밝히고 있지 않습니다. 총리의 의회임명-총리의 정부수반- 총리의 국무회의 주재라는 세 가지 측면은 통치의 정합성을 보이고 있어, 한국당도 수상의 권한 시스템에서 이러한 논리구조를 수용할 것으로 예상됩니다. 이럴 경우 한국당의 권력구조는 사실상 총리가 집행권을 행사하는 내각제로 치우치게 됩니다.)
이러한 총리 권한은 대통령에 권한이 집중되는 이원정부제인 프랑스 권력구조와 차이점을 보입니다. 프랑스에선 대통령이 총리를 하원의 동의로 임명합니다. 또한 대통령이 정부수반이 되며, 국무회의를 주재합니다. 또한 대통령은 법률안을 거부할 수 있습니다. 그러므로 대통령과 수상의 정파가 일치할 경우, 대통령이 실질적인 집행권을 행사합니다.
◆한국당의 이원정부제의 실질 – 핀란드 이원정부제와의 차이점
한국당과 핀란드의 권력구조의 차이는 한국당 개헌안이 좀 더 내각제에 가깝다는 점입니다. 이러한 특징은 대통령의 권한 차이에서 발견됩니다.
대통령의 장관임명에서 핀란드는 총리제청을 요하는 것에 반해, 한국당은 그것에 더해 국회 동의를 명문화하고 있습니다. 이는 의회와 내각이 사실상 장관을 임명하고 통제할 수 있다는 의미가 됩니다.
그러므로 대통령이 외교국방의 권한을 보유하고 있다손 치더라도, 한국당이 주장하는 장관 임명구조는 총리와 내각이 외교 국방 장관에게 영향력을 행사할 수 있는 길을 열어 놓고 있습니다.
여소야대의 분점정부에선 총리가 외교 국방 영역에서 주무 장관을 통해 영향력을 행사할 수 있습니다. 대통령이 장관을 임명할 권한을 지니고 있지만, 의회 다수파의 지지를 무시하고 장관을 임명할 수는 없습니다. 다수파가 바라는 장관을 선택할 수 밖에 없다는 겁니다.
이는 대통령이 자신의 고유권한인 외교권 및 국방권에 대한 영향력을 행사하는데 있어 제약을 초래할 가능성이 높습니다.
예를 들어 남북 정상회담 같은 보수와 진보 간 시각차를 보이는 현안의 대처에서, 대통령과 내각 및 의회는 갈등을 빚을 수 있습니다. 이는 국가의 혼돈과 위기를 가져올 수 있습니다.
마치 임진왜란 발발 전에, 일본의 조선침략 가능성 여부를 두고 일본의 조선 침략을 무시하는 동인과 이를 경고한 서인간의 견해 대립으로 조선이 전쟁준비를 소홀히 했듯이, 이러한 정파 간 대립과 갈등의 역사가 되풀이 되지 않는다고 장담할 수 없을 것입니다.
결국 실질적인 최종결정은 주무장관을 통제할 수 있는 의회에 주어질 가능성이 높습니다.
여대야소의 경우에도 총리가 외교 국방의 권한행사를 두고 대통령과 권한 다툼을 벌일 수 있습니다. 외무장관과 국방장관을 관장할 수 있는 내각이 외교권 및 국방권을 양보하지 않을 수 있습니다. 게다가 내치와 외치의 구분이 불분명한 현안을 두고, 대통령과 총리가 권한 행사 여부를 두고 충돌 할 수 있습니다.
핀란드와 한국당의 권력구조 차이점은 대통령의 의회 해산권에서도 발견됩니다. 핀란드헌법은 대통령에게 단독으로 의회를 해산할 수 있도록 하여, 내각과 의회를 견제할 수 있는 실질적 권한을 제공하고 있습니다.
반면 한국당은 대통령이 총리의 제청으로 의회를 해산할 수 있도록 하여, 대통령의 해산권은 총리의 결정에 좌우되는 무용지물로 전락할 수 있습니다.
대통령 중심의 프랑스 이원정부제에서도 대통령은 의회를 단독으로 해산하여 의원을 새로 뽑는 총선을 실시할 수 있습니다.
이 때문에 의회가 대통령의 견제를 받고 있지 않는 한국당식 권력구조는 사실상 수상이 단독으로 집행권을 행사하는 내각제와 다를 바 없습니다.
결국 한국당이 제안한 권력구조는 대통령 중심의 프랑스 이원정부제도, 총리 중심의 핀란드 이원정부제도 아닌 실질을 보이고 있습니다. 총리는 여소야대든 여대야소든 내외치 양면에서 권한을 행사할 있으며, 의회는 대통령의 의회 해산권의 실질적 부재로 대통령의 견제로부터도 자유롭습니다.
이는 총리가 국정의 모든 면에서, 대통령의 견제 없이 국정의 집행권을 행사할 수 있다는 뜻입니다.
이런 맥락에서, 한국당의 권력구조는 내각제의 얼굴을 감추기 위해 이원정부제라는 페르소나를 쓰고 있는 외관을 연출하고 있다고 볼 수 있습니다. 집행권이 대통령과 총리로 배분되며 대통령이 총리의 권한을 견제하는 전통적인 이원정부제라기 보다, 총리가 자유롭게 집행권을 행사하는 내각제라는 겁니다.
◆ 한국당, 이원정부제 주장하는 본심은?: 生卽死 死卽生
한국당이 내각제형 이원정부제를 주장하는 배경은 한국당의 생존 전략과 무관하지 않다는 해석이 나옵니다.
권력구조 개편의 의지는 정치인들의 민주정치 구현에 대한 열망에 있기보다 정파들의 권력쟁취 혹은 기존 권력 유지를 위한 정략적 목적에 있다는 지적이 있습니다.
이에 비추어 볼 때, 내각제로의 권력구조 변경도 이와 같은 맥락에서 이해될 수 있습니다.
대통령제하에서 정권을 잡지 못하는 집단들이 연정등의 형태로 정권 획득을 위한 수단으로 내각제를 권력구조로 선택하는 경향이 높다는 겁니다.
그런데 현재 한국정치 상황에서 내각제로의 제도 추진을 막는 걸림돌은 국민들의 내각제에 대한 거부감입니다. 5일 MBC가 발표한 개헌 관련 여론조사 결과에 의하면, 대통령 4년 중임제 선호가 49.2%인 반면 내각제는 8.2%에 불과하였습니다.
이 때문에 명시적인 총리중심의 권력구조로의 개편은 국민적 동의를 얻기 힘든 상황입니다.
양두제 성격의 이원정부제의 부상은 이러한 한국정치상황을 반영한 것으로 볼 수 있습니다.
총리중심의 분권형대통령제는 제왕적 대통령제의 폐해를 해소시킨다는 명분 위에 대통령제의 유산을 남겨 놓음으로써, 내각제에 대한 국민적 거부감을 희석화 시키는데 기여합니다.
이 제도는 대통령이 집행권의 일부를 행사하는 현상(form)을 보이지만, 총리가 실질적 집행권을 행사하는 실질(substance)을 지니고 있습니다.
이러한 겉과 알맹이가 다른 ‘한국당형 총리중심의 이원정부제’는 한국당의 생존과 직결됩니다.
"국회의 총리 선출 등에 있어 전향적인 입장을 가진다면 개헌 문제는 그렇게 먼 길이 아니다"라는 자유한국당 김성태 원내대표의 5일 발언은 한국당의 앞날이 낙관적이지 않다는 것과 이에 대처하는 한국당의 미래 생존 전략은 내각중심의 권력구조임을 은연중에 밝힌 것으로 읽혀지는 대목입니다.
결국 한국당의 개헌안은 국민을 현혹시켜 이익을 얻고자 하는 할리우드 액션으로 해석됩니다.
한국당은 생존의 마지노선으로 책임총리제를 제안하고 있지만 결국 여당이 이를 수용하지 않을 것이라는 점을 알고 있기에, 개헌의 진정성을 품고 있지 않다고 볼 수 있습니다.
선거구제를 그대로 놓아두면, 적어도 이등은 하는데 굳이 모험을 감수할 필요가 없다는 인식이 한국당의 개헌안에 그대로 투영되어 있습니다. 이 때문에 한국당의 개헌안은 한국당은 호헌세력이라는 여론 질타에서 벗어나기 위한 전략으로 풀이됩니다.
그렇다고 국민이 한국당의 속임 동작에 넘어갈까요? 이러한 할리우드 액션을 파악하고 있는 국민은 결국 지방선거에서 의사를 표출할 가능성이 높습니다.
가만히 있어도 2등이 된다는 한국당의 안이한 생각이 지방선거에서도 통할지 두고 볼 일입니다.
한국당의 개헌안을 바라볼 때, 충무공 이순신 장군의 말씀이 떠오릅니다.
‘生卽死 死卽生’ ‘살고자 하는 마음으로 일에 임하면 죽을 것이요, 죽고자 하는 마음으로 일에 임하면 살 것이다. ’
