개헌의 핵심쟁점인 정부형태를 두고  여야 간의 공방이 뜨겁습니다.

 야당은 대통령 1인에게 권력이 과도하게 집중되고 있는 폐단을 줄이기 위해, 국회가 총리를 선출 또는 추천해야 한다고 주장하고 있습니다. 정부와 여당은  야당이 주장하는 정부형태는 내각제 혹은 이원집정부제의 변형으로 보고 있습니다.

사실상 야당이 주장하는 국회의 총리추천(선출)은 프랑스식 이원집정부제의 성격을 띠고 있습니다. (기사: 프랑스식 이원집정부제 http://www.ondolnews.com/news/article.html?no=1081 )

◆프랑스식 이원집정부제의 문제점과 채택의 전제조건

프랑스식 이원집정부제의 효율적 운영을 위해선 선행 조건이 전제되어야 합니다. 이는 이원집정부제의 비효율성을 초래하는 분점정부, 즉 좌우(左右) 동거정부의 출현을 막아야 한다는 점입니다. 좌파 대통령과 우파 수상의 양두 권력에 따른 국정혼란이 나타날 수 있기 때문입니다.

특히 동거정부는 의원내각제의 성격을 띠게 됩니다.  이러한 동거정부 하에서  성숙한 토론과 협치의 문화가 부재한 국가가 의원내각제형태로 국정을 운영하게 되면,  정파 간의 대립으로 비효율적인 국정난맥이 나타날 수 있습니다.

따라서 대통령의 정파와 의회 다수파의 일치가 이원집정부제의 효율적 운영의 전제조건이 됩니다. 이러한 분점정부를 막기위한  조건은  대체로 대통령과 의원의 선거주기의 일치를 통해  충족됩니다..

결국 분점정부를 막기 위한 제도적 뒷받침이 없는 상황에서, 국회의 총리 선출 또는 추천은 국정의 혼란을 초래할 가능성이 높습니다. 때문에 제도 성공을 위한 전제조건의 충족 없는 이원집정부제는 제왕적 대통령제의 폐단을 국정의 비효율과 무능으로 대체할 위험을 초래할 수 있습니다. 

◆우리나라의 정치 환경에서 성숙한 토론문화와 협치가 가능한가?

우리나라의 정치상황에서 의원내각제의 성공 조건인 협치와 성숙한 토론문화는  정착되었을까요?  이에 대한 답을 국회선진화법의 진통을 통해 어느 정도 파악할 수 있습니다.

현재 국회선진화법의 개정의 목소리가 높습니다.  이 법이 식물국회를 초래한 원인으로 꼽히고 있어서입니다.

국회선진화법의 취지는 타협과 성숙한 토론문화를 형성하여 대결의 동물국회를 바꾸겠다는데 있었습니다.

하지만 국회선진화법은 합의를 통한 선진적 정치문화의 생성이라는 선한 의도가 입법의 효율성을 떨어뜨리는 결과를 가져왔습니다.

식물국회는 국회선진화법의 탓이 큽니다. 입법 교착을 제도적으로 해결하기 위해 도입된 신속처리제도는 상임위 재적 의원의  3/5찬성이라는  초다수제를 요구하고 있는데, 이는 성숙한 토론과 협치를 요구합니다.

하지만 성숙한 토론보다 대결이 우선인 정치 문화에선 이러한 초다수제의 충족은  사실상 불가능합니다.  이는 입법지연과 국회운영의 효율성을 떨어뜨리는 원인이 되고 있습니다.

제도의 변화는 사람의 행동의 동기가 될 수 있습니다. 하지만,  국회선진화법은 이에 대한 실패의 사례입니다.

국회 선진화법은  입법자들로 하여금 합의에 대한 압박을 요구하여 선진화된 협치의 문화를 만들 수 있다는 취지였습니다. 그러나  협치의 어려움과 성숙한 토론의 부재로, 선진화법은 오히려  입법생산에 대한 회피를  초래하였습니다.  

이와 같은 입법 교착은 적당히 타협하여 지금 정책 그대로 가겠다는 의미입니다. 

하지만 이러한 정태적 현상유지는 ‘고인 물은 썩는다’는 진리를 외면하는 것입니다. 적당한 타협의 이익은 미래 변화를 통한 생산성의 포기로 이어집니다.

결국 이원집정부제의 분점 정부하에서 나타나는 의원내각제적 정부형태의 성공은  우리나라의 정치문화가 바뀌지 않는 한 요원합니다.

◆ 정경유착의 해법은 기업의 변화로

제왕적 대통령의 대표적 폐단은 정경유착입니다. 박근혜정부의 국정농단의 핵심도 정경유착이었습니다.

이에 대한 실례가 지난달 신동빈 롯데그룹 회장이 뇌물공여 혐의로 실형을 선고받고 구속된 것입니다.

재판부는 “박 전 대통령과 신 회장의 단독면담에서 ‘명시적’ 청탁이 오갔다고 보기 어렵다. 박 전 대통령이 면세점 특허 취득 문제를 신 회장의 핵심 현안으로 알고 있었고 신 회장 또한 면세점 사업권 재취득 문제에 대한 지원을 요구했다. K스포츠재단에 추가 출연한 기업은 롯데가 유일하고 지원금도 거액이다”며 ‘묵시적 부정 청탁’을 인정해 신동빈 회장에게 징역 2년 6월을 선고했습니다.

1심 재판부는 이 사건을 제왕적 대통령이 특권을 기업에 제공하고 기업은 그 대가로 뇌물을 공여한 정경유착의 사례로 파악한 것입니다.

그렇다면 제왕적 대통령제의 폐해로 지목되고 있는 정경유착은 어떻게 막을  수 있을까요?

먼저  특권을 제공하는 권력자의 권한을 축소하는 문제를 고려할 수 있습니다.  이에 근거하여 정부형태의 변화가 정경유착등의 고리를 끊을 수 있다는 겁니다.

그럼 내각제의 정부형태에선 이러한 정경유착은 사라질까요?  계파 보스와 대기업 보스간의 유착이 다시 등장할 수 있습니다. 정부형태가 정경유착을 종식시킬 수 없는 이유입니다.

그러므로 정경유착의 차단을 위해, 특권을 요구하는 기업의 변화에 관심을 돌리는 것이 현명합니다.

이에 대한 해법이 기업의 사회적 책임(CSR)의 강화입니다. 

이는 기업 경영의 패러다임이 바뀌는 것입니다. 주주이익극대화에서 주주, 고용인, 소비자, 지역주민, 협력업체, 국가등에 대한 사회적 책임의 인정과 강화로의 전환으로 경영의 비전이 이동되어야 한다는 뜻입니다.

구체적으로 기업의 사회적 책임은 기업에게 네 가지 책임을 요구합니다. 기업은 △경제적 책임으로  이익을 창출해야 하며 △법률적 책임으로 지역 국가 및 국제적 법률을 준수해야 하며 △윤리적 책임으로 사회 구성원들 간에 자율적으로 지켜야 할 규범을 준수해야 하며 △재량적 책임으로 기업은 공공의 기대를 충족시켜주는 책임을 요구받고 있습니다. (기사: ‘기업의 사회적 책임’ 참조)

이러한 기업의 사회적 책임은 기업의 활동을 옥죄는 것으로 보일 수 있지만, 이는 기업이 투명한 경영을 통해 장기적으로 이익을 얻도록 하는 밑거름이  될 수 있습니다.

그러므로 헌법에 기업의 사회적 책임을 담게 된다면, 제왕적 대통령제가 초래하는 정경유착의 고리를 끊기 위한 제도화의 근거가 확보될 수 있습니다. 

최근 발표된 정부개헌안에 아쉬운 지점이 이 부분입니다. 더불어민주당의 개헌안에는 기업의 사회적 책임(CSR)이 포함되어 있는데, 정부안에는 이 조항이 빠져 있습니다.

정부개헌안은 경제민주화 조항에 ‘상생’이라는 용어를 포함하고 있습니다. 이는 직관적으로 중소기업과 대기업간의 상생, 소상공인 보호 규정으로 읽혀집니다. 기업 외부와의 연대라는 의미가 강조되는 대목입니다.

제왕적 대통령제가 초래한 가장 큰 폐단인 정경유착은 기업이 사회적 책임을 담당함으로써 해소될 문제이지, 정부형태의 변화로 극복될 문제가 아닙니다.

따라서 정경유착의 고리를 끊는  실마리는  헌법에 기업의 사회적 책임을 명기하는 것입니다. 이는 투명한 기업경영을 통해 기업 가치를 높이는 자양분이 될 수 있을 것입니다.