공무원연금제도의 개혁의 필요성이 세월호참사로 다시 수면위로 떠오르고 있다.
공무원연금제도는 공무원제도와 후생복지의 결합에서 기인한 것이다. 공공부문의 역할이 민간부문의 그것과 차별되어, 공무원연금의 특수성이 강조된 것이다. 즉 공무원연금제도는 국가가 공무원들로부터 충성을 보장받는 대가로 부여되는 제도로 이해되기도 한다.
하지만 작금의 공무원사회가 과거 공무원과 관료들의 주도적인 국가에 대한 헌신과 직무몰입대신 무사안일과 복지부동에 빠져있다는 비판을 받고 있는 상황에서, 과거의 공무원연금의 특수성을 강조할 자격이 있는가라는 비판이 제기되고 있는 실정이다.
공무원연금의 특징과 지금까지의 개선논의를 시리즈로 검토해본다.
◆ 공적연금의 재정방식
연금재정방식이란 장래의 연금지출에 대하여 그 비용을 어떻게 조달할 것인가에 대한 계획이다.
이러한 연금지출에 충당하기 위한 방식으로는 적립방식 (funded system )과 부과 방식 (pay-as-you-go)이 있다.
적립방식은 연금가입자가 자신의 기여를 적립해나간다. 이러한 적립방식 하에 미래 급여지출에 필요한 준비금을 미리 기금으로 적립한다. 그리고 자신들의 기대를 기대여명으로 나누어 연금을 지급받는다.
이 제도는 완전적립방식과 일부부분만을 적립하는 부분적립방식(partially funded system )으로 구분된다. 부분적립방식의 경우는 미적립연금채무가 발생되어, 결국 부과방식으로 전환되게 된다.
따라서 연금제도의 지속성이 가능한 장점이 있다. 하지만 인플레이션과 임금수준의 변동과 같은 위험에 대한 대응에 한계가 있다.
반면에 부과방식은 연금가입자에게 지급해야 할 연금급여액의 현재가치를 적립기금으로 보유 할 필요가 없다. 은퇴자들은 현세대의 기여로 연금급여를 지급받는다.
이 방식은 세대간의 부양을 기초로 하기 때문에 인플레이션이나 임금수준의 위험에 충분히 대응 할 수 있다. 하지만 고령화의 진전으로 후세대의 부담을 증가시키고, 기대 수명의 증가와 현 노동세대의 축소는 제도의 존립을 위태롭게 한다.
◆ 공적연금의 지출구조 (연금급여액 결정)
연금지급방식으로는 확정급여제도(defined benefits plan)와 확정기여제도(defined contribution plan)로 구분된다.
확정급여제도는 연금급여의 수준이 사전에 결정되고 그 결정된 연금지출을 충당하기위해 보험료 수준을 조정해 간다. 확정기여제도는 연금급여의 크기가 사전에 결정되지 않고, 가입기간 중에 납부한 보험료와 그 운영수익의 합계에 기초하여 연금액이 결정되는 구조이다.
최근 일부 국가의 연금개혁의 일환으로 명목확정기여방식(notional defined contribution plan)이 도입되기도 한다. 연금가입자의 기여금을 개인별 명목계정에 귀속시킨다. 그러나 실제로 기금 적립이 이루어지지 않고, 부과방식으로 연금이 지출된다. 이 제도는 본인의 적립금액을 기초로 연금을 산정하므로, 보험료인상이나 연금급여조정을 할 때, 가입자들의 반발을 최소화 할 수 있다.
◆ 공적연금제도의 유형구분
유형에는 비스마르크형과 비버리지형으로 구분된다.
비스마르크형은 독일의 비스마르크가 창시하여 비스마르크 방식이라고도 한다. 이는 1차적으로 국민의 기여금에 의해 재원을 조달하고 국가는 2차적 지원과 후견적 지도기능을 수행한다. 이 유형은 공무원연금제도가 독립형 직역연금제도의 형태를 띠고 있다.
비버리지형은 요람에서 무덤으로의 구호로 국가가 일반조세에 의해 재원을 조달하며, 국가가 직접 관리운영을 전담(주로 사회보장청 또는 사회보험청 등)한다. 비버지리형은 공무원연금제도가 국민연금에 부분 통합된 형태를 취하고 있다.
△ 신분제형과 고용제형
또한 공무원연금은 신분제형과 고용제형으로 구분한다. 이의 구분은 공무원을 민간부문의 직업과의 차이점을 인정하는지 여부이다.
신분직 공무원이란 공무원은 공권력 행사와 공공재 서비스를 제공하는 업무의 특수성을 가지고 있어, 민간부문의 직업과는 엄연히 다른 근로조건과 보수체계를 갖는다.
신분제 공무원과 관련한 정치적 설명으로는 충성의 확보수단으로서 공적연금제도 도입의 차이가 발생했다는 것이다. 사회적 안정성을 유지하면서 국가를 운영하기 위해서 관료와 상비군은 필수 요소인데, 이는 민간보다 공공부문, 특히 군인들과 관료의 충성를 담보할 필요가 있었다.
경제적인 설명으로 우수한 인재를 확보하기 위한 전략으로 효율임금가설이 설득력을 가진다. 정부가 많은 연금이익과 높은 평생소득을 제공한 대신 공무원들의 생산성을 높일 수 있다는 것이다. 현재 임금을 높은 수준으로 제공하기에는 재정적 부담이 있어, 유보임금을 높이는 연금제도를 도입하였다는 것이다.
반면에 고용직 공무원이란 공무원과 민간직이 일반인에게 서비스를 제공하는 활동 면에서 양자의 차이점을 인정하지 않는 경우이다. 그러므로 공직에 특정한 근로조건과 보수를 적용하는 것에 대해 문제를 제기한다.
현재 우리나라는 공무원제도와 관련, 공무원의 특수성을 인정하는 신분제도를 취하고 있다. 현재 공무원연금은 소득 대체율이 국민연금보다 높고, 생애 소득면에서도 민간보다 높다. 그러므로 현재 과거 민간보다 미달된 보수를 보충해주기 위해 공무원 연금이 도입된 취지와는 거리가 있다.
◆ 공무원제도의 특수성?
일부 공무원들은 공무원제도의 특수성을 인정해야한다고 주장한다. 그러므로 정부의 재정부담은 특혜가 아니라 국가가 정책적 고려에서 당연히 부담해야 한다는 것이다.
국민연금 대상자인 민간노동자는 국민연금과 퇴직금을 받지만, 공무원은 공무원연금과 퇴직수당을 받는다.
국민연금은 사회보장정책으로 노후의 소득을 지원하는 것이지만, 공무원연금은 사회보장정책 + 인사정책적고려등이 결합된 복지제도라는 점을 강조한다.
공무원연금제도는 19세기 근대국가 형성기의 유럽의 관료와 20세기 동아시아 발전국가의 관료제의 특징과 밀접한 관계가 있다.
산업혁명 후발 국가들은 산업혁명을 조기에 이루기 위해 선발 국가를 추격하는데 관료제를 중추로 한 국가의 역할을 강조하였다. 관료의 전문성을 통해 국가주도형 산업화 전략을 추진한 것이었다.
후발산업화 과정에서 관료역할의 중요성은 한국, 대만, 홍콩등에서도 분명히 드러났다. 관료들은 경제성장을 최고의 정책목표로 설정하고 이에 필요한 산업정책, 금융정책, 인적자본형성 정책을 일관되게 추구했다. 또한 이 같은 정책을 추진하면서 관료들은 사회적 이해세력으로부터 상대적으로 격리되어 특정이익에 편향된 정책을 추진하지 않았다. 그리고 국가전략을 주도하는 선도기관의 역할을 하였다.
이처럼 신분제적 공무원제도를 운영하는 국가에 대한 충성의 반대급부로서 신분적 특수성을 인정받고, 경제적 보상으로 공무원 연금이 제도화되었다. 이 지출의 상당액은 국가예산에 의존하였다.
이러한 관료와 공무원의 특수성이 강조된 것이다.
◆ 공무원연금개혁의 필요성
하지만 21세기에 접어들면서 관료제의 이러한 성격은 희석화 된다. 관료는 경제에 개입하여 국가경제보다 오히려 자신의 이익을 추구하게 된다.
우선 지대추구가 강해진다. 관료는 인허가등의 권한을 통해 특정한 경제주체에게 시장 우위권을 행사하도록 하여 경쟁적 시장의 가격보다 더 높은 가격으로 지대를 창출할 수 있도록 해주고 그 일부를 공유한다. 또한 은퇴한 관료들은 관련 공기업등에 취업하여 자신 스스로가 지대추구에 몰두한다.
이들은 관료가 공동체의 목적보다 특정한 이익, 개인적 이해를 추구할 때 생기는 역효과이다.
또한 공무원과 관료들은 국가에 충성한 대가로 안정된 자리를 보장해주었으나, 무사안일에 빠져 경쟁과 도전정신은 상실되고, 과거의 주도적이고 열정적인 관료와 공무원대신 복지부동의 공무원이 등장한다.
복지부동이란 땅에 엎드려 움직이지 않는다는 말이다. 책임전가, 비인격적 대우, 위험한 결정 회피, 희생양, 정당화, 변화에 저향, 자기보호등을 일삼는다.
직무태만, 업무의 전문성부족, 현상유지, 보신주의, 선례답습, 관행의존, 문서의존, 업무 책임회피 및 직무 태만등도 복지부동의 대표적 사례이다. 과거 희생적이고 주도적인 관료와 공무원들의 이미지는 사라진 것이다.
이렇다면 공무원들에 부여한 도덕적 해이를 막기 위한 효율임금은 빛이 바랬다고 말할 수 있다. 국가에 대한 충성의 대가로 주어지는 복지혜택을 주장하기 힘들게 되었다는 것이다.
여기에 공무원연금의 개혁의 필요성이 대두되는 한 이유이다.
◆ 공무원의 노동공급에 미치는 영향
공무원연금제도가 공무원의 노동공급에 대해 미치는 영향은 소득효과와 대체효과의 틀 안에서 분석할 수 있다.
우선 소득효과는 노동시간을 줄인다. 이 제도가 노년층에 실질소득을 높여 주는 결과를 가져오기 때문에 이들이 더욱 많은 여가를 소비하고 노동을 적게 한다. 이러한 소득효과는 구체적으로 조기퇴직의 결정으로 나타난다.
대체효과의 경우는 모호하다. 한 시간을 더 일하여 얻은 추가적인 소득에서 세금을 낸 것보다, 연금혜택이 더 커지다면 여가의 기회비용이 적어진다. 이럴 경우 노동시간을 줄인다. 이의 반대는 노동시간이 늘게 된다.
따라서 노동력을 줄이는 소득효과와 대체효과를 종합하여 노동공급이 결정된다.
공무원연금제도의 개혁은 연금제도 도입이 공로의 다툼임에 반하여, 연금개혁은 ‘누가 언제, 무엇을, 어떻게 잃을 것인가’의 문제로 변화된다.
이러한 질문은 연금개혁이 이제 재정안정성의 문제에 덧붙여, 공무원의 특수성 논란등 인사관리측면에서 연금개혁에 접근해야한다는 점과 맥을 같이 한다.
