공무원연금제도가 성숙한 서구국가들은 연금개혁에서 개혁의 강도를 높인 반면, 우리나라는 여전히 근본적 개혁을 이루지 못하고 있다.
미국의 경우는 재정 불안정을 해소하기 위해 연금체계를 단층제에서 3층의 다층제로 전환하고, 2층에 해당한 공무원 기본연금을 부과방식에서 적립방식으로 바꾼 구조적 개혁을 시행하였다. 스웨덴의 경우에도 부과방식에서 명목확정기여방식(NDC)으로 전환하였다.
반면 우리나라는 2009년 개혁에서 구조적 개혁을 이루지 못하고, 점진적 개혁에 머물고 말았다.
민효상교수는 이러한 원인을 정책의사결정에서 소수의 지배 엘리트들에게 유리한 것만을 논의하는 무의사결정(Non Decision Making)에서 찾는다.
2009년 우리나라의 공무원 연금개혁 과정을 민교수의 분석을 통해 파악해 본다.
◆ 2009년 개혁 개괄
2009년의 개혁은 2006년 공무원연금제도발전위원회가 구성되고, 개혁안이 논의 되는 도중 정권교체가 이루어지면서 발전위의 구성이 변화되는 등으로, 근본적 개혁이 후퇴되었다.
2009년 공무원연금 개혁은 노무현정부에서의 1기 발전위와 이명박 정부에서의 2기 발전위로 나뉜다.
급여산식과 관련, 1기발전위는 기존공무원의 경우 재직기간의 1.7%로, 신규공무원의 겨우 1.25%의 개혁안을 제시하였으나, 2기 발전위는 1.9%로 퇴보한다.
비용부담률의 경우, 1차 발전위는 기존공무원과 신규공무원의 경우, 각각 2018년에 각각 8.5%, 6.45%를 제시한 반면, 2차 발전위는 2012년 7%를 통과시킨다.
결국 2009년의 개혁은 급여산식과 비용부담율등에서 1기 발전위안에 비하여 강도가 약해져, 초기의 강도 높은 개혁이 이루어지지 못하고 온건개혁으로 변모한 것이다.
◆ 무의사 결정
민효상교수는 무의사결정이 공무원연금개혁에서 나타날 수 있다고 지적한다.
무의사 결정의 목적은 기존 엘리트세력의 이익옹호나 보호에 있다. 기존세력에 도전하는 요구에 대해서는 정책의제화를 억압하게 된다. 설사 개혁안이 정책의제화가 되어도 범위나 내용을 한정 수정하여, 상징에 그치는 정책대안이 채택되도록 한다.
이러한 무의사결정의 주요 행위자는 대통령, 행정부, 이익집단, 국회등이다. 정책의제와 의사결정을 담당하는 행위자들이 정책결정과정 자체를 무의사결정으로 만들기에 충분하다는 것이다.
◆ 무의사결정의 주요 행위자의 역할
△ 대통령
10년 만의 정권교체로 취임한 이명박 대통령은 관료들의 이익 유지를 위해 공무원연금 개혁에 방관자적 입장을 보였다.
신임 대통령은 공무원들의 충성을 담보받기 위해 공무원노조의 영향력이 많이 포함된 개혁안에 거부권 행사를 하지 않았다. 공무원들을 포섭하고 달래기 위한 하나의 선물로 연금축소에 적극적으로 나서지 않고, 이전 정부의 강도 높은 공무원연금개혁에서 크게 후퇴한다.
대통령은 재직자들의 기득권을 유지시켜 준 것 뿐만 아니라, 공무원들의 처우도 개선해준다. 2009년 민간에서 임금상승이 마이너스를 기록함에도, 공무원의 보수는 유지되어 실질적으로 인상 효과를 보인다.
△행정부
행정안전부는 개혁대신 이해관계자들의 이익을 보장해주면서, 자신의 이익극대화를 추진하였다. 공무원연금의 경우 자신들의 이익과 결부된 사안이므로 자신들이 가진 지위를 활용하여 이익을 도모할 가능성이 높아진다.
구체적으로 행안부는 제1기 발전위원회를 교체하여 그 속에 자신들의 이해관계와 일치하는 공무원 노조를 다수 포함시켰다. 이를 통해 1기 발전위의 구조적 개혁안은 사라지고, 재직자의 기득권을 유지하고 신규직의 희생으로 개혁을 이루는 온건개혁을 추진 한다.
하지만 국민들의 개혁압력으로 일방적으로 자기이익 극대화만을 추진할 수가 없었다. 따라서 행안부는 외관상의 개혁 정당성을 확보하기 위해 재정안정화는 신규직의 희생을 통해 일부 성과를 달성하면서, 동시에 재직공무원들의 기득권과 처우개선을 유지해준다.
중앙예산기관인 기재부도 국고를 지키는 수문장 역할을 발휘하지 못하였다. 기재부는 2조원의 정부보전금을 지원하는데도, 강도 높은 개혁안을 지지하지 않고 발전위 안에 찬성한다.
공무원연금 혜택을 받는 공무원으로 구성된 기재부가 개인 이익 극대화전략을 취한 것이다. 즉 국가의 곳간을 지키는 기재부가 주무부처와 묵시적 연합을 맺어 셀프개혁의 한계를 보인 것이다.
△ 공무원 노조
공무원노조는 2003년 개혁에서 의회를 포섭하여 의원입법 발의를 통하여 본인들의 이익을 확보하였으나, 2009년에는 공식적 제도에 편입되어 정부안에 영향력을 발휘한다.
윤석명박사는 국회 공청회에서 “전문가들의 의견보다는 이해관계자들의 의견들이 더 강하게 반영이 됐다는 측면을 무시할 수 없다. 이해 관계자들이 대폭참여하는 식으로 공무원연금발전위원회가 구성되면서 재직자들한테 굉장히 유리한 쪽으로 연금제도가 개편됐다. 사회적 합의는 달성했을지 모르겠지만 전문가들의 의견이 비교적 제대로 반영이 되지 않았다는 측면에서 문제제기를 할 수 있다.”고 말했다.
2009년의 공무원연금개혁은, 2기 발전위 안에서 더욱 약한 수준으로 개혁이 마무리 된 배경은 발전위에 공무원연금의 수혜자들이 절대다수를 차지하여 근본적인 개혁에 한계를 보였기 때문이다.
1기 발전위의 구성은 연금제도 전문위원회 11인과 재정분석전문위원회 7인을 중심으로 진행되었다. 이들은 경제학자들이 다수 포함되어 재정안정화에 초점을 두어 개선안을 마련하였다.
반면 2기 발전위는 노사 동수로 발전위를 구성한다. 행안부 공무원들은 공무원노조등의 발전위 참여의 압박이 거세지자 이들에 대한 참여 확대를 열어준다. 따라서 공무원노조와 단체가 다수를 차지하면서 1기 발전위의 강력한 개혁안은 사라지고 재직자의 기득권을 유지하는 온건개혁이 마련된다.
◆ 2009년 공무원연금개혁의 시사점
대통령은 공무원들에게 충성을 확보하기 위해 관료들의 이익유지를 위한 개혁에 방관자적 입장을 보였다.
연금개혁의 주체인 행안부는 자신들의 이해관계와 일치하는 공무원노조를 다수 투입시킴으로써 연금개혁을 후퇴시킨다.
공무원노조는 공무원연금개혁을 실질적으로 주도하는 지배엘리트의 지위를 확고하게 다진다.
결국 대통령이 강도 높은 개혁에 관한 의지가 없었던 상황에서, 공무원들로 이루어진 지배 엘리트들은 자신들의 이익을 극대화하면서, 공무원 연금개혁의 정책결정과정을 무의사결정으로 전환시켰고, 그 결과 그 개혁의 강도는 크게 약화되었다.
2009년의 개혁은 이해관계자들에 주도된 자기개혁은 결국 실패한다는 교훈을 준다. 따라서 이해 관계자들을 배제한 상태에서의 개혁 추진만이 근본적이고, 구조적인 개혁이 이루어질 수 있다는 시사점을 던져준다.
